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Lei bancária: aplicar, antes de mudar.

* Luiz Lemos Leite

Promulgada em 5 de outubro de 1988, há quase nove anos, a atual Constituição Federal estabelece, em seu artigo 192, que o Sistema Financeiro Nacional (SFN) deverá ser regulado por lei complementar, tendo em vista os objetivos enunciados em seu caput e dispondo sobre as matérias elencadas em seus vários incisos. Nesse interregno, diversos projetos de lei complementar foram elaborados no âmbito do Congresso Nacional, não logrando nenhum deles, porém, reunir as condições necessárias para discussão e aprovação, razão pela qual foi constituída mais uma Comissão Especial na Câmara dos Deputados, destinada a examiná-los em conjunto.

Em maio deste ano, o relator da Comissão, deputado Saulo Queiroz, tornou público o parecer e o substitutivo de sua autoria. No parecer, esclarece que, entre os projetos de lei examinados, "nenhum consegue abranger todo o escopo da reestruturação comandada pelo citado artigo, detendo-se ora no âmbito das instituições financeiras, ora no mercado de seguros, e muito em aspectos mais pontuais, como critérios para a indicação do presidente e diretores do Banco Central do Brasil".

Como não poderia deixar de acontecer, qualquer iniciativa legislativa que vise atender ao referido comando constitucional deverá partir, necessariamente, do arcabouço institucional desenhado pela Lei nº 4.595, de 21/12/64, a chamada Lei de Reforma Bancária, a qual - consoante jurisprudência do STF - foi recepcionada pela atual Constituição, enquanto não for promulgada a lei complementar em questão. Com efeito, ainda que suscetível de críticas tópicas ou passível de atualização, em função das alterações ou inovações introduzidas nos mercados financeiros e de capitais desde a época da sua entrada em vigor, o fato é que a Lei nº 4.595/64 constitui, há mais de trinta anos, no plano jurídico, a espinha dorsal da atuação das instituições financeiras. Nessas condições, impõe-se a indagação: haveria a necessidade, efetivamente, de reestruturação do SFN?

Para que se possa responder à pergunta, é importante recordar que a Lei de Reforma Bancária começou a ser discutida no Congresso Nacional nos idos de 1946, com uma mensagem do Executivo enviada pelo presidente Dutra. Até a sua promulgação, 1964, decorreram 18 anos de longa e improfícua gestação legislativa, em que foram exaustivamente analisadas e debatidas dezenas de emendas nas duas Casas do Congresso, ocorrendo, todavia, que "lobbies" poderosos impediram a sua promulgação, notadamente porque implicaria a perda, pelo Banco do Brasil, da condição de autoridade monetária, que seria atribuída com exclusividade à proposta do Banco Central, cujo embrião fora a antiga Sumoc, órgão criado pelo presidente Getúlio Vargas, em 1945.

Em 1964, porém, na esteira das medidas de modernização da economia nacional, implementadas pelo ministro Roberto Campos e por Octávio Gouvea de Bulhões, logrou-se obter a sua promulgação, praticamente "manu militari". A Lei nº 4.595 foi finalmente sancionada pelo presidente Castelo Branco, no dia 31 de dezembro de 1964.

Essa breve retrospectiva histórica a respeito dos percalços enfrentados pelas autoridades econômicas para a promulgação da Lei nº 4.595/64 dá bem idéia das dificuldades que também deverão antepor-se à "reestruturação" do SFN, nos moldes do artigo 192 da atual Constituição Federal, dados os conflitos de interesse existentes entre os diversos segmentos dos mercados financeiro, de capitais, de seguros, etc.

Por outro lado, a Lei da Reforma Bancária cuidou - a nosso ver, de forma bastante satisfatória - da determinação do papel do SFN no contexto da economia nacional; vale dizer, da função do SFN enquanto conjunto institucional sistêmico, destinado à intermediação entre a poupança e o investimento. Obviamente, se o nível de poupança ou investimento no País se revela aquém do desejado, a culpa não pode ser debitada ao arcabouço institucional, prefigurado pela legislação bancária, mas sim às políticas econômicas implementadas pelos diversos governos que se sucederam desde aquela época, justificadas ou não, e às próprias condições estruturais da economia nacional. Aliás, qualquer "reestruturação" a ser formulada, em obediência ao preceito constitucional, deverá fundar-se nessa função do SFN, determinada pelas próprias características da economia de mercado.

Por outro lado, se a cogitação reestruturação tiver por alvo a adaptação do SFN às condições necessárias à estabilização econômica - em que se inseria, por exemplo, a tão utópica independência do Banco Central -, caberia assinalar que essa estabilização vem sendo obtida pelo atual governo, sem necessidade de qualquer alteração de monta nas disposições da legislação em vigor. A propósito, no parecer que acompanha o substitutivo de autoria do deputado Saulo Queiroz, encontra-se assinalado que o modelo institucional ali proposto "não eleva o Conselho Financeiro Nacional nem o Banco Central ou qualquer outra entidade à condição de autonomia absoluta. Dentro do princípio democrático dos pesos e contrapesos, é instituída a apresentação, às duas Casas do Congresso Nacional, de planos de metas, prioridades e de prestação de contas sobre a condução da política monetária e cambial. Se configurada insuficiência de desempenho ou inoperância da instituição, é facultado a qualquer deputado apresentar, com o apoio de um terço dos membros da Casa, indicação à Comissão de Finanças e Tributação, sugerindo ao presidente da República que encaminhe ao Senado o pedido de autorização para a demissão dos dirigentes indicados".

Também parece óbvio que a atual legislação bancária não cria nenhum óbice insuperável para a condução adequada das políticas monetária, cambial e creditícia - tripé que constitui a essência de qualquer sistema financeiro -, como demonstrado, aliás, pelos mais de trinta anos de sua vigência. Naturalmente, as características atuais do SFN não são as mesmas daquelas apresentadas no início da vigência da Lei nº 4.595/64, notadamente no que diz respeito aos novos instrumentos financeiros e às conseqüências, em relação ao SFN, da dimensão financeira da globalização. Todavia, nada impede que as atualizações que se impõem sejam promovidas pelo CMN ou pelo próprio Banco Central, dentro das respectivas áreas de competência, tal como definidas pela Lei nº 4.595/64.

Nessa linha de raciocínio, em vez da propalada "reestruturação" do SFN, provavelmente se revelasse bem mais racional e profícua a organização de um Código do Sistema Financeiro Nacional, destinado à fixação dos princípios básicos e à consolidação, num único diploma, da miríade de disposições legais e regulamentares sobre o direito bancário que integra o ordenamento jurídico brasileiro, nos moldes propugnados por ilustres juristas, como Arnold Wald, Fábio Nusdco, Jairo Saddi e Ives Gandra da Silva Martins.

Assim sendo, cremos que caberia aos parlamentares da atual legislatura proceder a uma reflexão mais aprofundada sobre a real necessidade de "reestruturação" do SFN, à medida que a energia e o tempo exigidos por tal esforço - a rigor, desnecessários - poderiam revelar-se socialmente mais úteis se direcionados para a resolução de questões nacionais mais prementes.

* Luiz Lemos Leite é advogado especializado em direito econômico, foi diretor do Banco Central e atualmente preside a Associação Nacional das Sociedades de Fomento Mercantil – Anfac.

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